Põhjalik ülevaade: Saksamaa avaliku sektori digitaliseerimisest ja koroonakriisi õppetundidest Saksa valitsusele
Leana Kammertöns, EASi ekspordinõunik Saksamaal
Saksamaa on hädas oma avaliku sektori digitaliseerimisega – see on üldtuntud fakt, mida Saksamaa ka ise on avalikult tunnistanud. Viimati tõdes ka Saksa majandusminister Peter Altmeier oma kõnes ühel Hannoveri messi üritusel, et vaatamata aastatepikkusele tegutsemisele riigi digitaliseerimise nimel on see, mis Eestis täna standard on, Saksamaale endiselt tulevikumuusika. Ta lisas, et Saksamaa ning Euroopa vajavat paljudes valdkondades järeleaitamistunde ja rõhutas, et digitaliseerimine olevat prioriteet nr.1.
Lisaks provotseeris ta Saksa avalikkust öeldes, et kui olukord varsti paremaks ei lähe, siis on ta valmis parimad digieksperdid Eestist kohale lennutama, et kiiremini sihile jõuda. Eesti kui digiriigi eeskujuks toomine pole Saksamaal tegelikult midagi uut, seda võrdlust Eestiga kasutatakse tihti ja paljud Saksa poliitikud, sh. Angela Merkel ja Peter Altmeier, on ka ise Eestis käinud.
Siiski vallandas see repliik uue diskussiooni Saksamaa avaliku sektori digitaliseerimise teemal. Ilmus rida artikleid avalikus meedias. Kindlasti on suure tähelepanu põhjuseks ka lähenevad Bundestagi valimised 26. septembril, aga ka see, et pandeemia ajal on eriti valusalt esile tulnud analoogse ühiskonna puudused ja rahvas on väga rahulolematu valitsuse digipoliitika suhtes.
Kuhu siis Saksamaa on jõudnud oma avaliku sektori digitaliseerimisega?
Võtame luubi alla viimaste aastate arengud e-valitsemise (e-government), e-hariduse ja e-tervise valdkonnas ja vaatame, millised on Eesti ettevõtete võimalused seoses nende arengutega.
Saksa valitsuskoalitsiooni üks olulisemaid valimislubadusi 2017. aastal oli, et Saksamaast saab 2021. aastaks Euroopa liider e-valitsemise valdkonnas. Neli aastat hiljem, kui järgmiste Bundestagi valimisteni on jäänud loetud kuud, on Saksamaa e-valitsemise teenuste statistikates Euroopa riikide seas endiselt viimaste hulgas.
Näiteks Euroopa Komisjoni DESI (Digital Economy and Society Index) 2020. aasta statistikas on Saksamaa 21. kohal, tabelit juhivad Eesti, Taani ja Soome. Edusamme on muidugi ka tehtud. Positiivne on, et Euroopa Liidu majandusvedur Saksamaa on avaliku sektori digitaliseerimise tähtsusest aru saanud ja rong on liikuma hakanud. Eriti dünaamilised arengud on toimunud eelmisel ja sellel aastal. Äkitselt jõudis paljude ametiasutuste teadvusse see, mida digieksperdid olid aastaid jutlustanud: ilma elektroonilise identiteedita ei ole ka digitaalseid teenuseid.
Need, kes ei saa end digitaalselt identifitseerida, peavad jätkuvalt täitma vormid paberil kohapeal. Eelmise aasta veebruarist detsembrini kasvas ID-kaardi eID-funktsiooni kasutamine järsult – kasv oli ligi neljakordne, teatas Saksa siseministeerium. Samuti kasvas pandeemia ajal tuntavalt kodukontorite kasutamine – 2020. aasta varasuvel teatas peaaegu 50% töötajatest, et nad saavad töötada kodus, samal ajal kui enne pandeemiat töötasid ainult 12% vähemalt üks kord nädalas kodukontoris. Tänaseks on vastu võetud ka mitu olulist riigi digitaliseerimisega seotud seadust (Online-Zugangsgesetz, Registermodernisierungsgesetz, Novelle Telekommunikationsgesetz).
Kui kiire on sakslaste internet?
Omaette teema on varustatus kiire internetiga, kus on suured erinevused liidumaade ning maa- ja linnapiirkondade vahel. Vähemalt 100 Mbit/s ühendus on 89% majapidamistest, kusjuures suur osa neist põhineb juba olemasolevatel optimeeritud vaskkaabli ühendustel (VSL, VDSL). Valguskaabliühenduste (FFTH/B) osas on palju nukram seis. Täna on ainult 10-12% Saksamaa majapidamistest valguskaabliühendus. 2015. aastast saadik toetab Saksa riik ka suuremahulisi investeeringuid lairibaühenduste sideinfrastruktuuri, mis on ülioluline nii digitaalsete teenuste kättesaadavuse kui ka ettevõtete perspektiivist. Et valguskaablivõrgu väljaehitamist veelgi kiirendada, eraldas Saksa valitsus hiljuti lisaks 12 miljardit eurot. Kuna võrkude ehitus ja haldus on eramajanduslikult organiseeritud, on madala tempo põhjuseks tihti projektide suur kulukus ja hõredama asustusega piirkondades ka liiga väike tasuvus ning puuduv huvi tarbijate hulgas. Toetusprogrammi eesmärk on varustada 2025. aastaks kogu Saksamaa Gigabit-ühendustega (min 1000 MBit/s) ja sealjuures panustada just valguskaabli ühendustele. Paralleelselt ehitatakse välja LTE- ja 5G-mobiilsidevõrke, mis pakub alternatiivi eelkõige maapiirkondadele.
Avaliku sektori mahajäämus
Hiljuti avaldas Saksa Majandus- ja energeetikaministeeriumi (BMW) juures tegutsev teaduslik nõuandekogu ekspertaruande koroonakriisi õppetundidest Saksamaa valitsusele, milles atesteeritakse Saksamaa valitsusasutustele ränki mahajäämisi digitaliseerimise osas, mida koroonakriis olevat veel võimendanud.
Saksamaa lubavat endale avalikus halduses struktuure, protsesse ja mõtteviise, mis mõnikord tunduvat arhailised. Kuigi ainuüksi eelmisel aastal investeerisid telekommunikatsiooniettevõtted peaaegu kümme miljardit eurot võrguinfrastruktuuri ning majandusstiimulite ja tulevikupaketi raames on föderaalvalitsus eraldanud 16 miljardi eurot edasisele digiteerimisele, olevat selge, et rahast üksi ei piisa. Vaja olevat suuremat valmisolekut muutusteks ja paremaid organisatsioonilisi protsesse. See kehtivat nii riigi kui ka ettevõtete kohta. Kritiseeritakse ka Saksa andmekaitse seadusi, mis olevat liiga jäigad ja bürokraatlikud ja takistavat paindlike lahendusteni jõudmist.
Millal saab reaalsuseks e-valitsemine?
2017.a. vastuvõetud Elektroonilise juurdepääsu seadus (Online-Zugangsgesetz=OZG) kohustab Saksa föderaalvalitsust, liidumaid ja kohalikke omavalitsusi tegema kõik 575 haldusteenust 2022. aasta lõpuks elektrooniliselt kättesaadavaks. Nendest 115 on ülesaksamaalised teenused ja 460 Liidumaade või kohalike omavalitsuste poolt osutatavad teenused. Teenuste online-kättesaadavust mõõdetakse skaalal null (teenus on ainult offline kättesaadav) kuni neli (täielikult digitaliseeritud, once-only-printsiip, kus andmed tulevad otse registritest). Tänavu aprilli lõpuks oli 71 avalikku teenust digitaliseeritud tasemel kolm või neli, neist ainult 14 on kogu riigis kättesaadavad. Sellest, et 2022. aasta lõpuks saab kõiki haldusteenuseid pakkuda digitaalselt, nagu seadus tegelikult nõuab, on juba loobutud. Nüüd keskendutakse esmalt teenuste digiteerimisele, mis on kodanike poolt kõige enam nõutud ja mida kõige rohkem kasutatakse, nt. eluasemetoetus, ehitusluba või õppelaen.
OZG rakendamiseks on vahepeal eraldatud täiendavaid vahendeid ligikaudu kolme miljardi euro ulatuses. Selleks, et kiiremini valmis lahendusteni jõuda, on valdkonnad liidumaade vahel ära jaotatud. Omaette õiguslikuks ja tehniliseks probleemiks on aga nende lahenduste kasutamise võimaldamine teistele liidumaadele. Veebipõhise juurdepääsu seaduse rakendamisel järgitakse põhimõtet “üks kõigi jaoks”. See tähendab, et üks liidumaa või föderaalvalitsus juhib haldusteenuse digiteerimist ja võimaldab selle edasist kasutamist ka teistes liidumaades. Lahenduseks pidi olema halduslahenduste äpipood “FIT-Connect”. Praktikas on sellest tulenevalt tekkinud probleem, et lahendusi kasutada soovivad omavalitsused peavad liideste ja sertifikaatide eest üsna krõbedat tasu maksma, mis omakorda vähendab nende huvi lahenduste vastu.
Alles hiljuti, aprilli algul, võeti vastu Registrite moderniseerimise seadus (Registermodernisierungsgesetz), mis reguleerib registrite omavahelist ühendamist. Siiani on Saksamaa registreid hallatud detsentraliseeritult, sh kohalikes omavalitsustes. Uus seadus võimaldab haldusandmeid seostada õige isikuga turvaliselt ja andmekaitsekohaselt, kasutades selleks turvalist ja muudatuskindlat identifitseerimisfunktsiooni, nn maksunumbrit. See number on sarnaselt Eesti ID-koodiga igal Saksamaa kodanikul imikust raugani olemas, see on ainulaadne ja juba süsteemselt kasutusel. Andmekaitse cockpit, mis võetakse järk-järgult kasutusele koos identifitseerimisnumbriga, võimaldab kodanikel kontrollida, milliseid nende andmeid on ID-numbri alusel avalik-õiguslike asutuste vahel vahetatud. Omaette väljakutseks on moderniseerimist ja ühendamist ootavad rohkem kui 375 registritüüpi, mis on aja jooksul välja kujunenud ja oma ülesehituselt erinevad.
5 miljardit eurot digitaalse hariduse infrastruktuuri jaoks
Koolide halb varustatus kiire internetiga, puuduvad digitaalsed haldusplatvormid ja hariduslahendused on tekitanud Saksamaa koolidele koroonakriisi vältel väga suuri probleeme. Kuigi 2019. aastal võeti vastu koolide digipakt ja valitsus on eraldanud viis miljardit eurot digitaalse hariduse infrastruktuuri jaoks, ei ole haridussektori digitaliseerimisega kuigi kaugele jõutud. 2020. aasta lõpuks oli neist vahenditest kasutatud ligi 10%. Kuna haridusvaldkond kuulub liidumaade haldusalasse, tegeleb iga liidumaa ise oma haridussüsteemi digitaliseerimisega. See on viinud olukorrani, kus Saksamaal on 16 erinevat hariduslahenduste platvormi. Nüüd andis Saksamaa valitsus teada, et plaanib 2025. aastaks luua üleriigilise haridusplatvormi digitaalsete lahenduste jaoks. Eeskuju on võetud nii Eestilt kui Singapurilt. Selle jaoks eraldatakse eelarvest 630 miljonit eurot ja esimene versioon peaks valmima 2023. aasta teiseks pooleks.
Tervishoidu valdkonna keerulised väljakutsed
Ka tervisevaldkond kannatab aeglase digiteerimise all. Selle valdkonna digitaliseerimine algas Saksamaal juba enne pandeemiat. Viimastel aastatel on vastu võetud mitmesuguseid õigusakte, mille eesmärk on luua sideinfrastruktuur tervisega seotud andmete turvaliseks vahetamiseks, mis oleks kättesaadav kogu maailmas. Üks põhieesmärk on näiteks asutustevaheline elektrooniline patsiendikaart, mis võeti vastu 2015. aasta e-tervise seadusega. Alates 1. jaanuarist 2021 peavad ravikindlustusandjad oma klientidele võimaldama elektroonilise patsiendikaardi kasutamise. Tegemist on hiigelsuure projektiga, sest integreerida tuleb 200 000 teenusepakkujat ja 73 miljonit patsienti. Lisaks on Saksamaal ca 150 kohustusliku tervisekindlustuse pakkujat ja igaüks neist on ehitanud oma äpi, mis tuleb jällegi integreerida.
Alates 1. jaanuarist 2022 on plaan võtta digiretsept üleriigilselt kasutusele. 2020.a. aprillist saadik on käimas digiretsepti testprojekt Hessenis, mille lahenduse väljatöötamisel osales ka Eesti ettevõte Nortal. Ka digiretsepti elluviimisega seoses on ilmnenud mitmeid kitsaskohti, mis takistavad edasiliikumist. Näiteks on ilmnenud juurdepääsu probleem digiretseptidele, kuna selleks peab olema patsiendil uue generatsiooni elektrooniline haiguskindlustuse kaart ja NFC (Near Field Communication)-võimeline nutitelefon, sest patsiendid peavad end äpis kaardiga identifitseerima. Sellised nutitelefonid ja kaardid on ainult murdosal inimestest olemas. Seetõttu on vaja alternatiivset lihtsamat juurdepääsu, mille loomine võtab aega. Samuti on ilmnenud, et digiretsepti QR-koode on lihtne võltsida ja kuritarvitada.
Tehniliste probleemidega võitlevad ka arstid, kellest paljudel pole veel isegi mitte ligipääsu uuele telemaatika infrastruktuurile. Lisaks sellel on retseptide ja muude tõendite allkirjastamine tehtud asjatult keeruliseks. Iga kord, kui arst soovib retsepti allkirjastada, peab ta uuesti lugejasse pistma oma elektroonilise arstidokumendi ja alles seejärel saab anda allkirja. Ning erinevalt Eesti digiloost on ka patsiendil endal võimalus oma digiloosse sissekandeid ja muudatusi teha, mis kätkeb endas ohtu, et eemaldatakse kogemata ka olulist infot.
Kuna tegemist on väga ulatuslike tehniliste ja organisatsiooniliste muudatustega, on arstide esindusorganisatsioonid palunud valitsusel tempot maha võtta. Pandeemia tingimustes selliste lisaülesannetega tegelemine käib paljudele lihtsalt üle jõu.
Paralleelselt on valitsus algatanud meetmeid ka terviseametite digiteerimiseks. Näiteks tuleb kõik Robert Kochi instituudile esitatud koroona juhtumite aruanded esitada digitaalselt ja lihtsustada nakkusahelate jälgimist. Neid eesmärke pole siiski õnnestunud saavutada. Palju kriitikat on pälvinud terviseametite töö, kus nakatunute nimekirjade edastamiseks kasutatakse enamjaolt faksiaparaati, et andmed hiljem arvutisse Exceli-tabelisse toksida.
Digitaalne identiteet – kuidas lahendada eID dilemma?
Elektrooniline identiteet on digitaalse riigi alustala. Saksamaa ID-kaardil on eID-funktsioon juba kümme aastat olemas, kuid inimesed pole seda omaks võtnud ja seda kasutatakse väga vähe. ID-kaardi veebipõhist eID-funktsiooni, mis võimaldab kasutajatel end digitaalsete haldusteenuste jaoks identifitseerida, on kasutanud vaid 6% Saksamaa kodanikest. Saksa meediaväljaanne Wirtschaftswoche viitab Boston Consulting Group ja Nortal Deutschland GmbH poolt läbi viidud uuringule, millega analüüsiti eID kasutamist Saksamaal. Selgus, et eID-d kasutati 2020. aastal ainult 2,5-3 miljonit korda. Võrdluseks, et Eestis tehakse ID-kaardiga aastas üle 400 miljoni transaktsiooni, lisaks ca 90 miljonit mobiili ID-kasutust ja 128 miljonit Smart-ID kasutust. Põhjuseks on, et elektrooniliselt pakutavate teenuste arv on senini olnud väga väike ja samuti on selle kasutamine liiga keeruliseks tehtud. Selleks, et end eID-ga identifitseerida, läheb vaja kas spetsiaalset kaardilugejat või NFC-liidesega nutitelefoni. Paljudel nutitelefonidel selline liides puudub.
Et digitaalse identiteedi aktsepteerimist rahva hulgas suurendada, on valitsus otsustanud lihtsustada eID kasutamist ja võtta kasutusele mobiilse eID ja digitaalsete identiteetide ökosüsteemi. Kavandatava ökosüsteemi tuum on nn Master ID ehk ID-kaardil põhinev Smart-eID, mis salvestatakse nutitelefoni turvaelemendile (embedded Secure Element). Sellega seoses viis Saksa Riiklik Trükikoda (Bundesdruckerei) koos 21 riiklikest, eraettevõtetest ja teaduslikest asutustest koosneva konsortsiumiga ja Saksa majandusministeeriumi toetusel läbi projekti “Optimos 2.0”, mille raames lahendati ära tehnilised küsimused.
Projekti eesmärgiks oli luua turvaline ja avatud platvorm – “Trusted Service Management” Platform (TSM), mille kaudu teenuste pakkujad saaksid ökosüsteemiga lihtsasti liituda. Samuti kasutatavate turvaelementide standardiseerimine. Tundlikud isikuandmed salvestatakse turvaelemendile, samas kui muud tõendid ja volitused jääksid nutitelefoni digitaalsesse rahakotti. Saksamaa nägemuse kohaselt võiks selline „digitaalsete identiteetide ökosüsteem“ saada standardiks kogu Euroopale ja sinna oleks võimalik integreerida juba olemasolevaid erinevate riikide e-ID-süsteeme. Selline lahendus oleks kooskõlas ka Euroopa Liidu eIDAS-määrusega nagu ka põhimõttega Self-Sovereign Identities, mis tähendab, et kodanikud saavad tõendada oma identiteeti, ilma et platvormipakkujad neid protsesse kontrollida ja jälgida saaks.
Esimeses etapis on plaan aasta lõpuks võtta kasutusele kümme konkreetset kasutusjuhtumit. Sealjuures peaks lähinädalatel esimese kasutusjuhtumina realiseeruma digitaalne hotellibroneering äriklientidele. 2021. aasta sügiseks peaks projektiga liitunud olema juba 120 hotelli. Projektis osaleb kokku 18 Saksa ettevõtet panganduse, transpordi, e-kaubanduse, hotellinduse ja telekommunikatsiooni sektoritest: BMW AG, Daimler, Deutsche Bahn, Deutsche Bank, Deutsche Post jmt.
Lahendamist vajab veel üks probleem: nõutavat kõrget turvataset tagavaid mobiiltelefonide tootjaid on hetkel väga vähe ja neid täidab praegu ainult Samsung Galaxy S20. Seetõttu arutatakse ka eSIM kasutamise võimalust, mille suhtes peetakse läbirääkimisi mobiilioperaatoritega. Tänaseks on selge, et kumbagi neist lahendustest ei saada septembriks valmis. Seetõttu tulevad esimesed piloodid ilma mobiilse eID-ta ja lõpliku lahenduse valmimiseni kasutatakse üleminekuvarianti. See näeb välja nii, et ID-kaart salvestatakse nutitelefoni rahakotti, kuid sellega saab vaid enda isikut tõendada, kuid mitte õiguslikus mõttes identifitseerida.
Tööd on palju aga algus on tehtud
Saksamaad ootab ees veel palju tööd avaliku sektori, hariduse ja tervise valdkondade digitaliseerimisel, kuid algus on tehtud. Tark oleks kasutada koroonapandeemiast tekkinud impulsse ja seada riigi digitaliseerimine prioriteediks number üks. Kahjuks takistavad kiiret arengut föderaalsed struktuurid, suur hulk osalisi (valitsus, 16 liidumaad ja 11 000 omavalitsust), valitsusaparaadi jäikus ning kõrged andmekaitse standardid, mis teevad kogu süsteemi väga aeglaseks ja jäigaks. Avalikule sektorile tuleks kasuks, kui lahenduste leidmisel kasutataks rohkem pragmaatilist lähenemisviisi nagu seda teevad tööstusettevõtted, lepitaks kokku ühistes standardites ja oldaks avatum konkurentsile. Ka Saksamaa föderaalvalitsust nõustav ja kontrolliv sõltumatu nõukogu (Nationaler Kontrollnormenrat) tõdes oma viimases aruandes (mai 2021), et isegi, kui tõesti kutsutaks majandusministri Altmeieri idee kohaselt appi parim tiim Eestist, siis kapituleeruks ka see väga kiiresti keeruliste kooskõlastusmehhanismide ja föderaalsete, liidumaade ja omavalitsuste töömahukate koostöösüsteemide tõttu. Valitsusele öeldi, et Saksamaa peab muutuma lihtsamaks.
Lootust on, et pandeemia mõjul on aru saadud, et senistest jõupingutustest ei piisa ja vaja on tegutseda otsustavamalt riigi kiirema digitaliseerimise nimel. Ehk muutub Saksamaa siis avatumaks ka väljastpoolt tulevatele innovatiivsetele lahendustele. Eesti IT-ettevõtetele on Saksamaa endiselt väga atraktiivne, kuid samas ka väga keerulise turg. Mõned Eesti ettevõtted on siiski juba tõestanud, et kõik on võimalik. Eeskujuks võiks olla Nortal, kes rajas 2017. aastal oma esimese tütarettevõtte Saksamaal, ühines 2020.a. Saksa IT-ettevõttega Schütze AG ja kellel on täna kuus esindust üle kogu Saksamaa.
Huvi korral Saksamaa turu vastu võta ühendust:
Leana Kammertöns
Ekspordinõunik
E-post: [email protected]
Tel: +49 176 62909362
Faks: +49 30 2546 0601
Skype: leana.kammertoens
Aadress: Hildebrandstr. 5, 10785, Berliin, Saksamaa
Töökeeled: inglise, saksa, eesti
EAS-i välisriigis resideeruva ekspordinõuniku teenuste kasutamiseks ja kiirema vastuse saamiseks soovitame kasutada päringuvormi.
- Loe Saksamaa ärikultuuri kohta
- Tutvu Saksamaa majandussektorite ülevaatega
- Loe põhjalikumalt Saksamaa turule sisenemise kohta
Artikli avaldamist rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERFi) vahenditest.